En materia de apoyo ofrecido a las personas apátridas, España, en bastantes aspectos, cuenta con algunos ejemplos de buenas prácticas. Sin embargo, existen notables lagunas procedimentales en la protección que se ofrece a las personas migrantes y refugiadas apátridas que presentan solicitudes en la frontera española, así como la interpretación restrictiva en el caso de solicitantes que pueden reunir la doble condición de beneficiarios de protección internacional y apátridas. Este artículo ofrece una visión sobre aquellas reformas que se consideran necesarias para garantizar que las personas apátridas en España accedan en mejores condiciones a sus derechos fundamentales.
Buenas prácticas hasta la fecha
Un examen del sistema español en materia de protección de las personas apátridas nos presenta un escenario en general positivo, con un sistema de atribución automática de nacionalidad a los niños nacidos en España que de otro modo serían apátridas, en línea con la Convención de 1961; así como un procedimiento para la determinación del estatuto que finaliza con un permiso de residencia y trabajo. A ello, se ha añadido con la reciente aprobación del RD. 220/2020 en marzo de este año: a) la posibilidad de que los solicitantes del estatuto puedan acceder al sistema nacional de acogida, b) la garantía del acceso a la educación de los menores solicitantes, o c) su inclusión en los itinerarios de integración y autonomía.
Reformas necesarias
Sin embargo, se hace necesario reflexionar sobre algunos de los retos y lagunas que presenta este marco de protección, y que van desde el incumplimiento del artículo 32 de la convención de 1954 que establece la facilitación del acceso a la nacionalidad, toda vez que la reforma del Código Civil no termina de iniciar su tramitación pese al interés en ese sentido de la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil; la necesidad de incorporar garantías adicionales y necesarias al procedimiento de determinación del estatuto de apátrida; el establecer salvaguardas para garantizar el acceso a una nacionalidad a los menores llegados a España en riesgo de apatridia, o conceder el derecho a trabajar a los solicitantes del estatuto.
El caso de las personas apátridas en la frontera
Sin embargo, en este artículo nos detendremos en la situación de las personas apátridas en la frontera a raíz de la sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de marzo de 2019. En octubre de 2017, un saharaui que había llegado a Madrid en un vuelo procedente de Cuba, solicitó protección internacional en el Aeropuerto de Barajas que le fue denegada unos días después. El ACNUR en su informe emitido dentro del procedimiento administrativo (Art. 35 Ley de Asilo), solicita se valore la remisión del solicitante al procedimiento de apatridia en aplicación del artículo 2.2 del R.D. 865/2001 que regula el procedimiento de determinación del estatuto de apátrida. Este artículo establece la iniciación de oficio del procedimiento por la Oficina de Asilo y Refugio (OAR) cuando ésta tenga conocimiento de hechos, datos o información que indiquen la posible concurrencia de las circunstancias determinantes de la apatridia.
En su resolución, la OAR denegó la solicitud sin entrar a conocer las cuestiones relativas a la posible apatridia del solicitante. Recurrida ésta ante la Audiencia Nacional, el Tribunal procedió a estimar parcialmente la demanda, ordenando el inicio del expediente de apatridia respecto del recurrente.
Esta sentencia, recurrida por la representación del Estado ante el Tribunal Supremo, fue confirmada por otra 23 de Julio de 2020 que consideró la existencia de interés casacional para la formación de jurisprudencia sobre “si la iniciación del procedimiento para el reconocimiento del estatuto de apátrida exige que el interesado se halle en territorio nacional o si, como señala la sentencia recurrida, es suficiente que el interesado se encuentre en un puesto fronterizo.”
Sobre esta cuestión el Tribunal se pronuncia estableciendo que la iniciación de oficio del expediente en materia de apatridia es obligada cuando con ocasión de un expediente de protección internacional se conozca de una situación de apatridia, independientemente de si el solicitante se encuentra en territorio español o en un puesto fronterizo. Pero no detiene ahí su razonamiento la Sala, sino que, en iguales circunstancias, también podrá iniciarse a instancia del interesado, sin que la legislación española impida realizarlo en frontera.
Esta interpretación del Tribunal Supremo refuerza de manera clara la protección de las personas apátridas al posibilitar que la solicitud del estatuto se pueda realizar en frontera, recordando a la OAR que la iniciación de oficio del expediente y por ende, del reconocimiento y la protección de las personas apátridas, excede a la voluntad o discreción para ser imperativo. Sin embargo, esta doctrina jurisprudencial está encontrado diversas trabas en su aplicación.
Dificultades existentes
Un caso ilustrativo de los retos que presenta su aplicación práctica es la sentencia de la Audiencia Nacional de 12 de mayo de 2021. En este caso, el solicitante es de origen saharaui, esta vez residente en España al menos desde 2008, solicita protección internacional estando en prisión por un delito común ante la posibilidad de ser expulsado al finalizar la condena, lo que le es denegado por la OAR. En el recurso ante la Audiencia Nacional, su representación legal solicita en primer lugar que se obligue a la administración “a iniciar de oficio un expediente de apatridia” y subsidiariamente, se conceda asilo, protección internacional o residencia por razones humanitarias por este orden. Sin embargo, la Sala hace el recorrido inverso, modificando el orden de los petitum para analizar en primer lugar las circunstancias relativas al asilo, protección internacional y razones humanitarias, entrando al análisis de las circunstancias relacionadas con la apatridia, únicamente cuando ha desestimado las tres primeras.
Presentación de una solicitud de apatridia junto con una de protección internacional
Si bien es cierto que al final ordena a la OAR iniciar el expediente para la determinación del Estatuto de apátrida, su lectura nos deja la impresión de que la apatridia es entendida por el Tribunal como una suerte de remedio subsidiario a analizar cuando no existen otras figuras de protección disponibles. Y este es un razonamiento que resulta a todas luces preocupante. Por ello, se hace necesario recordar que ambas son figuras de protección diferentes, en algunos casos complementarias, pero nunca es subsidiaria, por lo que cuando se considere, por el solicitante o por la Administración, que su situación se encuadra en las dos condiciones, se deben presentar dos solicitudes distintas a fin de que se reconozcan sendas condiciones en sus correspondientes resoluciones, o una de ellas, según corresponda, tramitándose ambas de forma paralela extendiendo y respetando el principio de confidencialidad también en los procedimientos de determinación de apatridia, tal y como recomiendan el manual sobre la protección de las personas apátridas del ACNUR (para. 78 y 79), y es que como ahí se señala puede haber casos en que cesa la condición de refugiado sin que la persona haya adquirido una nacionalidad y esto requiere entonces la protección internacional de persona apátrida.
¿Y cómo está siendo la ejecución de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo sobre la solicitud en frontera? Basta mirar los Autos de la Audiencia Nacional de 26 de febrero de 2021 y 9 de marzo de 2021, en sendos casos similares al analizado por la sentencia de 18 de marzo de 2019, para ver rebajado nuestro optimismo. Y es que en ellos se acuerda denegar la medida cautelarísima solicitada, en la que se interesaba la entrada en territorio español hasta la resolución del recurso judicial contra la denegación de asilo o bien la resolución administrativa que conceda el expediente de estatuto de apátrida, por lo que procedió al retorno del solicitante al país de procedencia del vuelo tras desestimarse la solicitud de protección internacional realizada en frontera, aun estando pendiente la solicitud correspondiente a la apatridia.
El razonamiento realizado por el Tribunal, puede considerarse razonable desde el punto de vista técnico, el acto dictado y que puede ser suspendido se refiere únicamente a la denegación de protección internacional y es ajeno al expediente de apatridia. Sin embargo, sí es merecedora una severa crítica desde el punto de vista jurídico la actuación de la OAR.
Para ello se hace necesario recordar, por un lado, el ya mencionado manual sobre la protección de las personas apátridas, que establece en su texto que “[p]ara asegurar que los procedimientos sean justos y eficientes, los Estados se deben abstenerse de expulsar a un individuo de su territorio mientras esté pendiente el resultado del proceso de determinación” (para. 72).
Además, la propia regulación del procedimiento viene a requerir la presencia del interesado a lo largo del procedimiento, bien sea éste iniciado de oficio, ya que se debe informar debidamente al interesado, debiendo remarcarse el “debidamente” por cuanto implica un acto personal e inmediato de informar de manera completa, suficiente y comprensible, en el que además se le da la oportunidad de presentar alegaciones (art. 2.2); bien a lo largo del expediente independientemente de la forma en que se hubiere iniciado, ya que éste establece:
a) la posibilidad de autorizar la permanencia provisional del solicitante en territorio nacional, y las zonas de tránsito forman, claramente, parte del territorio del Estado donde se encuentran (art.5),
b) el deber de colaborar plenamente durante la instrucción (art. 7.2),
c) la posibilidad de la realización de una entrevista (Art. 7.4),
y d) aportar pruebas y alegaciones durante el procedimiento (arts. 8 y 9), y se hace difícil entender cómo puede dotarse de la preceptiva eficacia y agilidad al procedimiento en ausencia del interesado.
No podemos olvidar, que la interpretación a realizar del conjunto normativo y jurisprudencia debe estar dirigida a posibilitar el ejercicio de los derechos que se reconocen tanto en el reglamento de apatridia como en la propia Convención de 1954, toda vez que, como instrumento para la protección de seres humanos requiere que sus disposiciones se interpreten y apliquen de manera que sus garantías sean prácticas y eficaces para el fin que le es propio, esto es, la protección de las personas apátridas.
A ello conviene añadir que tras la aprobación del mencionado RD 220/2022, que recordemos establece el acceso al sistema de acogida de protección internacional a los solicitantes del estatuto de apatridia hasta la resolución de la solicitud, se hace complicado alcanzar a entender cómo puede disfrutarse de estos derechos si no se posibilita la permanencia en el territorio nacional de aquellos solicitantes en frontera que presentan indicios que puedan dar lugar al reconocimiento del estatuto de apátrida. Recordar que la apatridia es “per se” un problema de derechos humanos, que excede claramente la mera cuestión técnica, y que por tanto merece una respuesta propia y a la altura por parte del Estado.
Esto nos lleva concluir que, pese a lo andado y logrado gracias a los esfuerzos del ACNUR, la sociedad civil y de juristas que han puesto conocimiento y empeño en esta materia, queda espacio para la mejora, siendo imprescindible seguir dedicando esfuerzo a la sensibilización y formación en materia de apatridia de los distintos operadores que intervienen en la protección de las personas apátridas, desde la judicatura, pasando por la administración y los letrados que trabajan de manera admirable en temas de extranjería y protección internacional.
